本澳公共工程應完善跟蹤審計機制

　　近2年來，迷你倉審計署發表了最少8個審計報告，其中涉及公共工程最多，分別是輕軌工程、澳大橫琴校區、北安碼頭等，這幾個公共工程關係著本澳未來發展，社會關注度極高，必然是審計的重點。從這些審計報告可見，當局仍需在公共工程成本控制上下功夫，並增加透明度，令社會瞭解及理解公共工程的成本效益。除了要求相關部門堅守勤儉意識，科學的審計跟蹤機制也應發揮作用。　　本澳公共工程開支存制度缺陷　　筆者粗略統計，審計署近2年公佈的衡工量值式審計報告最少有8份，包括：審計衛生局實習醫生招聘及培訓、澳門基金會對社團的資助發放衡工量值式審計報告、持續進修發展計劃衡工量值審計報告、上海世博澳門籌備辦公室專項審計報告、輕軌第二階段專項審計，重點審查運建辦的財務控制和合同執行、衡工量值審計巴士服務、澳大橫琴校區建設費用的審計報告。可見其中涉及工務範疇的公共工程審計最多，其次為社會文化範疇，其他2個分別屬於基金會和經濟財政範疇。或許有意見認為這些審計報告有針對工務運輸範疇之嫌，但筆者相信審計署是出於公共工程的社會關注度及對澳門的未來影響等因素來進行審計。　　這幾個公共工程的審計報告，均指出其預算超支等問題。如最近公佈的報告是北安碼頭的擴建規劃設計和財務安排。北安碼頭預計今年竣工，碼頭擴建設計規模經過3次重大修訂，建築面積和客船泊位倍增，原工程費則上升5倍至約32.84億元。審計署批評建設辦在規劃設計過程中，沒有估算未來客流量的實際需求，擬定適當的規模，有違國際諮詢工程師組織的指引；北安碼頭這個重要口岸項目，未來能否滿足實際需求或因為規模過大而導致浪費，存在極大的不確定性。建設辦在擴建碼頭規劃設計階段，亦沒有就未來可能承擔的開支作整體估算。　　澳大橫琴校區建設費用審計報告指出，校區預計投資至2012年3月上升至102.5億元，工程造價與最初預計存在約40億元差距。而政府則稱，設定的98億總預算的確已經為工程建設費用「封頂」，以及前期勘察等工程未被政府列入建設費用，審計署則認為需要列入。　　輕軌工程過去一再提及的總投資42億元；到確定的輕軌最終興建方案，整體造價已由45億增加至75億；有議員認為，75億元首期輕軌工程預算仍未見底，有需要制訂造價上限。果然，審計署公佈輕軌第二階段專項審計，重點審查運建辦的財務控制和合同執行。至去年12月輕軌系統第一期總價更新為110.67億元，較之前6個月公佈的數字增加0.67億元。運建辦在回應審計署並表明會於今年內再次更新輕軌工程的整體造價估算。審計報告批評運建辦沒有為輕軌第一期造價估算動態投資並訂定上限，令政府不能及早預視輕軌系統未來可能對政府構成的財政壓力，亦導致輕軌財務安排欠缺控制成本的指標。審計署不認同運建辦解釋動態估算難度大，審計署舉例，承投輕軌項目的其中1間公司曾以本澳統計局資料，計算出較貼近實際的包括動態投資的估算。　　巴士服務幾乎涉及每位市民，審計署在抽查中發現交通事務局對巴士服務班次的監督不理想。審計署認為，交通事務局應審視合同條款和管理措施，若有需要應從根本完善。　　雖然這些審計發現的問題或者不涉及大花筒問題，但反映出特區政府在控制公共工程開支的制度缺陷，社會意見認為必須研究填補。有學者認為，公共部門欠缺對項目作整體開支估算的意識，部分原因是特區政府「人傻錢多」。他解釋，近年博彩業急速發展，特區政府的財政收入相繼增加，從來沒有財政壓力，導致約束重大工程開支的意識淡薄。　　而審計署亦在多個涉及公共工程的報告中指出，現時公共部門在規劃大型基建工程前，普遍欠缺為項目作全面及科學整體開支估算的意識。　　相對有些部門對審計報告表現出的抗拒情緒，這些公共建設的相關部門對審計報告的回應態度較為誠懇。如建設辦回應認同審計報告對大型基建項目工作的指導意義。建設發展辦公室副主任周惠民表示，尊重審計報告提出的要求，對北安碼頭等大型跨境項目會嚴格做好前期研究工作。建設發展辦公室認同澳大橫琴校區建設費用的審計報告具有對大型跨境項目工作的指導意義，日後將遵照審計部門提出應謹慎注意的地方落實執行。建設辦在回應中又認同需要在任何公共工程訂定以建設費用控制為目的之投資估算，已吸納審計報告建議，不斷整合和分析各類已完工、具有代表性的項目造價資料數據。建設辦又稱，澳大橫琴校區項目自09年12月20日起動，3年時間完成，建設辦需要克服多方面困難，其中河底隧道更是以邊設計邊施工的形式建設，才可抓緊每個工程的節點。建設辦承諾會繼續貫徹審慎理財、節約運用的原則，嚴格控制每個項目支出。　　而運建辦表示，十分重視審計過程中的發現和建議，未來會繼續以善用公帑和提升效率為目標，全力做好輕軌系統的建設。運建辦主任李鎮東承認對輕軌系統整體財政估算觀念不足，他接受審計署的批評和意見，認為對改善運建辦未來工作十分有用。　　公共工程天生為審計重點　　審計長何永安表示，爭取今年內完成研究對公共項目追蹤審計的準備工作，希望明年有條件推行，及時倒塞漏洞，避免浪費公帑。對於計劃展開的輕軌工程，審計署會否首先列入追蹤審計項目之一。何永安表示，不會點出計劃追蹤審計的項目，避免對政府相關部門造成更大壓力。 他又指出，除了政府部門外，一些機構若涉及有政府資源運用，審計署都可能會審計有關機構。　　其實，在大部分國家和地區，公共工程天生就是審計工作的重點。公共工程需要大量的政府資金投資，為了對資金運行監督，具有績效審計特徵（即衡工量值式審計）的跟蹤審計很有必要性，跟蹤審計在整個投資領域尤其政府投資專案的全面推行是大的趨勢。　　其一，公共工程的經濟性審計包括節約（減少）工程成本和控制工程品質兩個方面，其中主要是節約工程成本。　　跟蹤審計中的絕大多數審計內容都與減少工程成本和提高工程品質有關。包括：（1）公共工程審批程式審計。該項審計可促進減少損失浪費和工程成本；有助於控制決策過程中的問題，提高工程品質。（2）項目可行性研究報告審計。該項審計直接關係到工程項目的成本效益；有助於促進提高公共工程的技術可行性。（3）設計概算審計。該項審計直接關係到工程造價、總投資的控制；有助於促進合理選用材料、設備，提高專案品質。（4）初步設計、施工圖設計審計。該項審計關係到建築物的經濟合理性，影響到清單計價和工程成本的確定，有助於促進在設計環節把好品質關。（5）拆遷審計。該項審計直接影響工程的拆遷成本。（6）工程招標投標審計。該項審計直接影響工程造價的確定，有助於通過選擇條件優越的競爭者承建工程，達到提高品質的目的。（7）工程量清單編制審計。該項審計關係到工程量清單確定的準確性，進而影響工程造價的確定，有助於防止工程量清單出現錯項、漏項以至影響到工程品質。（8）前期財務審計。該項審計直接影響前期工程成本。（9）內部控制制度審計。該項審計有利於促進設計、建設、施工、監理等單位通過加強內部控制來控制成本、防止損失浪費，提高工程品質。（10）工程量清單執行情況審計。該項審計有助於嚴格執行工程量清單的規定，促進控制工程成本；該項審計包括了對工程品文件倉的審計內容，也有利於促進提高工程品質。（11）工程物資採購審計。該項審計有利於直接控制物資採購成本，防止購入低質、劣質材料及設備以至影響到工程品質。（12）物資核算、管理審計。該項審計有助於控制物資成本，防止物資「跑冒滴漏」。（13）待攤投資審計。該項審計有助於直接控制投資成本。（14）基建收入審計。該項審計有助於防止公共工程收益流失。（15）監理履職情況審計。該項審計有助於通過監督監理職責的行使來控制工程成本，控制工程品質。（16）公共工程（分期）投資支出審計。該項審計可以直接控制投資支出。（17）概算執行情況審計。該項審計可以直接控制投資支出；該項審計包括了對設計變更、調整合理性的審計，也有助於防止因設計變更、調整的盲目性而影響工程品質。（18）工程量清單決算審計。該項審計有助於控制總造價。（19）結餘資金、尾工工程和交付資產審計。該項審計有助於控制造價，防止資產流失；也有助於控制交付資產的品質。（20）公共工程總投資審計。該項審計有助於控制公共工程總投資。　　其二，減少工程成本有關的審計內容中，有許多專案也與提高效率性相關。包括：（1）公共工程審批程式審計，有助於減少決策過程中的失誤，促進提高效率。（2）專案可行性研究報告審計，有助於促進提高專案經濟上的合理性。（3）設計概算審計，有助於促進合理選用材料、設備，提高資金使用效率。（4）初步設計和施工圖設計審計，有助於促進在設計環節將建築設計技術與控制投資有效結合，提高效率。（6）工程招標投標審計，旨在通過選擇條件優越的競爭者承建工程，來促進提高效率。（7）工程量清單編制審計，可以防止清單出現錯項、漏項，避免工程爭議、減少索賠損失。（9）內部控制制度審計，有利於促進設計、建設、施工、監理等單位通過加強內部控制來控制成本、品質，提高效率。（10）工程量清單執行情況審計，有助於通過對工程量清單內、外工程結算、措施費、索賠事項的審計，促進提高工程效率。（11）工程物資採購審計，可以促進採購到質優價廉的材料、設備，從而提高採購效率。（15）監理履職情況審計，旨在通過監理職責的行使來控制投資支出。　　其三，與減少工程成本相關的審計內容，有些專案同樣與效果性相關，包括：（1）公共工程審批程式審計，有利於公共工程決策、立項的科學、有效，從根本上防止專案失敗。（2）專案可行性研究報告審計，有利於促進公共工程的經濟合理性和技術可行性，防止立項失誤。（3）設計概算審計，包括概算編制審計和概算執行審計，涉及到公共工程效果依據的確定和考核評價。（4）初步設計和施工圖設計審計，有利於促進將工程品質、建設週期、投資控制和經濟效果有機結合，防止立項失誤。（6）工程招標投標審計，旨在通過選擇條件優越的競爭者來承建工程，從根本上防止出現失敗工程的情況。（9）內部控制制度審計，有利於促進設計、建設、施工、監理等單位從制度上加強品質控制。（10）工程量清單執行情況審計，包括對工程品質的審計。（11）工程物資採購審計，能夠避免購入低質、劣質材料、設備。（15）監理履職情況審計，旨在通過監理職責的行使來控制品質。　　跟蹤審計機制核心是成本控制　　公共工程跟蹤審計是將公共工程全過程劃分為若干階段，由審計人員跟隨審計專案的進程不斷地對工程的經濟活動進行審計，及時回饋審計情況，促進改進工作。在這裡，「跟蹤」是指一種審計方式。　　在跟蹤審計模式下，審計處理是按照「跟蹤審計、分期報告、迅速回饋、及時糾正」的原則進行的。即針對發現的問題（主要是效益性問題，也包括合規性問題），及時（定期或不定期）提出意見和建議，出具書面的分期報告和終結報告，促進問題的及時糾正，具有顯著的建設性特點。　　公共工程跟蹤審計是以效益為目的的審計，與公共工程事後竣工決算審計相比有明顯的效益性特徵。公共工程事後竣工決算審計只能對公共工程的效益性作出評價、鑒定，起點亡羊補牢的作用，而不能真正實現促進提高經濟效益的目標。只有在跟蹤審計模式下，才能及時發現專案建設中存在的問題（有的只是苗頭性問題），及時加以糾正，防微杜漸，真正起到促進提高經濟效益的作用。　　任何公共工程審計，其核心是實現成本控制。所以，完善本澳的審計跟蹤機制，也需要從成本控制的各方面來入手。並通過立法，讓政府部門把好成本開支範圍這個關，對於不按成本開支範圍和標準，任意調整、編造成本資料的，要給予紀律處分或民事責任。　　首先，政府部門公務人員要增強成本觀念，特別是需要將公共工程項目當成企業經營一樣，整個專案應實行全員成本管理。由於目前有不少的政府部門領導和工程技術人員不懂成本，因而對他們進行的設計、擬定的工藝，制定的計畫，採取的措施，將對工程項目成本起什麼作用，有多大的影響，一般心中無數。因此，加強成本管理，首要的工作在於提高部門公務人員對成本管理的認識，增強成本觀念，政府有必要向全體公務員特別是公共工程建設部門公務員進行成本意識的宣傳教育，培養全員成本意識，變少數人的成本管理為全員的參與管理。當局也應該積極舉辦各種類型的成本培訓班，藉以提高成本方面的專業知識，從技術經濟領域開闢降低成本的廣闊途徑。　　其次，善用利用現代資訊技術。根據國外的經驗，資訊技術是提升工程造價管理手段的一個有效途徑，應當充分利用資訊技術提高管理和服務水準。電腦及互聯網資訊技術的發展，使得資訊的獲得越來越容易，越來越規範。通過現代資訊通訊技術，及時有效地向全社會提供工程造價定額資訊服務，是非常必要的。建議政府加強工程造價資訊化工作，指定專門機構加快建設政府投資建設專案工程造價執行資訊系統，制定工程造價資訊化工作的標準和指標體系，整合社會上的各類資訊資源，將目前的工程造價資料、標準定額、手冊等轉化成有用的資料庫，使之成為可以利用的有效資訊資源，力求反映市場生產要素價格和工程造價的實際情況，實現為政府投資建設專案工程造價管理提供資訊資源的快速服務，為提高政府工程造價管理決策水準創造良好的條件。　　第三，政府部門內部要建立成本管理保障措施，保證成本管理方法措施的有效性和保證成本管理方法措施的順利實施。建立成本管理保障措施主要通過建立起一系列的業務處理與報告應該遵循的程式和規範，以及通過對部門結構的設定、職能的劃分與分工等，來保證部門內的各項活動按照有利於降低成本、有利於進行成本管理的方式進行。另外，在激烈的競爭環境申，為了及時瞭解環境、內部條件和競爭對手的變化可能帶來的機會與威脅，還應該建立成本預警分析系統，對外部環境、競爭對手及企業自身條件的變化進行長期的觀察，對可能出現的重大變化、對可能面臨的機會和威脅作出及時的預報，使企業能夠有充裕的時間作出反應。　　第四，建立有效的成本管理激勵機制。部分部門可能出於粉飾業績、謀取私利或小團體利益等不良利益動機的驅動，造成以成本為基礎的各種管理活動的效能降低甚至給政府造成損失。特區政府可以考慮根據各公共工程項目的具體情況，詳細制定出成本管理激勵機制，嚴格按照獎勵辦法對各相關部門的工作貢獻以定量方式進行物質獎勵。存倉