全國版） - (上海自貿區政策制定須有統攬全局的頂層設計

"上海自貿區"如何落地 系列之4上海自貿區的負面清單是上海市方面制定的，迷你倉國家商務部、發改委只是負責"指導"。如此高端的政策設計，牽涉面如此之廣、影響力如此之大，地方政府怎麼能夠擔綱？不是能力問題，而是上海市怎麼能夠協調得了各個中央部門的政策？所以只能把現成的《外商投資產業指導目錄》原文照搬，有關行業管理規定全盤吸納，還不得不再吸收一些部門新增加的規制。新一屆政府機構改革中，未能設立統攬全局的改革機構(如改革委)，對新一輪改革開放的不利影響已經開始逐步顯現———此次自貿區政策設計中暴露出的問題，只是一個小小的、但卻是典型的例證。改革可以從底層、從某個點突破，這沒錯。但時至今日，關係全局的改革，必須得有統攬全局的頂層設計才行。而這樣的重任，一個地方政府承攬不了，一個自貿區概念也負載不了。上海自貿區概念剛剛推出時，各界人士還在暢想自貿區里可以給消費者增加多少福利，如免稅購物、自由上網、寬帶價格降低、遊戲品種增多、貨幣自由兌換、利率自由浮動之類。現在看來，可能要有所失望了。下面我們就分行業稍微詳細剖析下上海自貿區的市場開放程度。農林牧漁業：目前我國對於外商投資市場准入管理實行的《外商投資產業指導目錄》(下稱"目錄")中有4項(限制類3項，鼓勵類中管制措施1項)，在上海自貿區里的負面清單(下稱"清單")中都可以找到，且多了1項："投資農作物種子企業須合資、合作……"，這是把外商投資種子生產企業的行業管理規定拿進來了。製造業：目錄限制類中31項，鼓勵類中股權限制約23項，也基本可以在負面清單中找到，並且連管制標準也基本一致。讓人疑惑的是，在自貿區里，連製造業都要進行跟區外一樣的管制，那自貿區的市場突破到底體現在什麼地方？有些政策原本在全國範圍內實施都頗遭詬病，如汽車整車生產企業外商股份不得超過50%、一家外國汽車生產企業在國內只能建立兩家整車合資企業等政策，早已經嚴重阻礙了中國汽車產業的市場競爭，並且我國在入世過渡期結束以後也已經在"法理"上取消了對於外國汽車進口的數量限制措施，因此更沒有理由限制外商在國內投資生產，但我們卻一直限制著，如今還把這樣不合理的規定移植到了自貿區。可在此前的實踐中，我們已經允許本田汽車在廣州出口加工區里建立了外資控股的汽車生產企業。如此明顯的政策滯後都不能在此次的自貿區建設中得到糾正，很難指望自貿區做其他什麼超前設計。服務業領域更是如此。這本也是國內外期望最殷的領域，但目錄中的限制類35項，鼓勵類中股權限制措施12項，依然如約出現在了負面清單中。更有甚者，沒有出現在目錄中的某些產業和管制措施，也出現在了負面清單中，比如"禁止投資因特網數據中心業務"、"禁止投資文物拍賣"、"禁止投資鹽的批發"、"禁止直接或間接從事和參與遊戲運營服務"等。筆者試圖努力從中找出突破來，最後終於找到了一點：在目錄中作為限制類的"成品油批發"，似乎在清單中沒有列出。自貿區的發展，基本點和根基在於貨物貿易自由化，其中相關中介服務機構的進入將起到重要作用，但目前來看自貿區內對於認證公司、貨代公司、船舶代理公司、外輪理貨公司等仍然採取與區外一樣極為嚴格、且與國際儲存例不相吻合的管制措施，其中進出口商品檢驗認證公司的認證資格、市場競爭等管制措施，本來就不能適應目前我國外貿發展的要求，在區外也是要改革的，如今又原封不動地搬進了自貿區負面清單。而業界最為關注的金融業開放，在負面清單中更是看不出端倪，因為目錄中的限制類全部體現在了清單中。至於業務監管、門檻降低、民資進入等方面具體的開放措施到底體現在何處，只能等候金融監管部門出台"細則之後的細則"。電信業開放也頗為耐人尋味。我國在十年前加入世貿組織時，已經承諾開放電信業。按照當初既定的開放進度，目前外資在我國基礎電信領域建立合資企業已經可以占股49%了———至於實際上至今為止還沒有任何外資進入基礎電信領域，到底是外資不願賺這其間的超額壟斷利潤，還是其他原因，且不說它；但在自貿區中，投資基礎電信業務固然外資股份能達到49%，可從事增值電信業務又新增了諸多限制，就讓人費解了：過去十多年中，我們沒有按照開放進度建立合資基礎電信公司；那麼，在自貿區里繼續維持現有政策的情況下，就能建立合資的電信公司，與現有電信公司展開公平、自由競爭嗎？各個行業、方方面面的掣肘，根源何在？據媒體報道，上海自貿區的負面清單是上海市方面制定的，國家商務部、發改委只是負責"指導"。這不禁讓人莫名疑惑：如此高端的政策設計，牽涉面如此之廣、影響力如此之大，地方政府怎麼能夠擔綱？不是能力問題，而是上海市怎麼能夠協調得了各個中央部門的政策？所以只能把現成的《外商投資產業指導目錄》原文照搬，有關行業管理規定全盤吸納，還不得不再吸收一些部門新增加的規制。媒體報道稱商務部把方案向25個中央部委徵求意見，得到63條具體回複，估計其中相關意見都體現在負面清單中了。可如此一來，這個清單也就變成了不倫不類的怪胎，不但沒有突破，反而徒遺笑柄。或許突破點不在表面的行業准入，而在於投資審批？的確，方案里公佈了，清單以外的內外資項目都實行備案制。但須明白兩點：一是負面清單之外，還有多少有投資價值的行業？無論內資、外資，近年來汲汲于擴大市場開放的，還有哪幾個沒有包含在這個負面清單中？二是即使目前，真正拿到中央部委去審批的項目也沒有多少了，商務部一年"審批"的外資項目也不過百十來項。吊詭的是，如果這個負面清單里的投資項目都要拿到中央部門審批，單一個上海自貿區上報項目可能就要大大超過目前全國實際審批的數量。其中原因，有的在於某些部門把"備案"變成了審批；有的則是由於審批權的下放，絕大多數項目的合同章程審批都由地方政府做了。而如果嚴格執行負面清單里投資項目須報國家有關部門審批的規定，那自貿區投資項目上報國家審批的反而會大大增加，這實在是莫大的諷刺。扼腕嘆息之餘，不由人再次想到，新一屆政府機構改革中，未能設立統攬全局的改革機構(如改革委)，對新一輪改革開放的不利影響已經開始逐步顯現——— 此次自貿區政策設計中暴露出的問題，只是一個小小的、但卻是典型的例證。改革可以從底層、從某個點突破，這沒錯。但時至今日，關係全局的改革，必須得有統攬全局的頂層設計才行。而這樣的重任，一個地方政府承攬不了，一個自貿區概念也負載不了。馬宇(商務部研究院外資部主任)mini storage