廣東行政體制改革：“小政府”培育“大社會”

藍之馨8月1日零時30分，迷你倉黎明軍進入深圳市市場監督管理局網站進行登記。網絡運行正常，登記時間不超過10分鐘，從登記到拿到營業執照，不到10小時。黎明軍是深圳商事登記制度改革的受益者之一。改革前，註冊公司常需耗時一個月。商事登記制度改革是廣東省簡政放權的一大亮點。大部制改革、公務員制度改革、行政審批制度改革，是廣東正在進行的行政體制改革的三大主要內容，而在通過三大改革下放權力的同時，廣東並未放任不管，而是通過政府購買社會服務、鼓勵民間組織發展等一系列探索加強對基層社會的管理和引導。三十多年前改革開放自廣東起步，拉開中國經濟體制改革的大幕。如今，廣東再次擔當起一場行政體制改革的先鋒。以廣東為代表的行政體制改革以轉變政府職能為核心，在打造放權于民的"小政府"同時，著力構建加強基層管理的"大社會"。廣東行政體制改革是如何破題的？圍繞簡政放權廣東做了哪些方面的嘗試？改革後的效果究竟如何？外來人口�多的廣東在加強基層管理方面又有哪些創新舉措？《第一財經日報》記者做了一系列調研與梳理，嘗試解答以上問題。大部制改革並非一帆風順自1982年至2003年，黨中央、國務院的有關文件中往往以機構改革來指代行政體制改革。1982年1月，鄧小平同志指出，"精簡機構是一場革命"。1988年、1993年、1998年制定的三個國務院機構改革方案，都涉及機構職能、運行方式等內容。顯然，在很長一段時期，機構改革一直是行政體制改革的"代名詞"。廣東的這場行政體制改革依然從機構入手。2009年3月，《廣東省人民政府機構改革方案》公佈，新一輪行政管理體制改革正式拉開帷幕。隨後深圳、佛山、順德、廣州和珠海先後�動大部制改革。其中，深圳大部制改革的核心是"行政三分"，即政府決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，產業管理、規劃國土、文體旅遊、交通、城市管理、人居環境等部門都調整為大部制，31個政府部門調整為16個"委"、"局"、"辦"，精簡幅度近1/3。改革後，政府部門中的"委"是決策機構，"局"是執行機構，"辦"是辦事機構。順德和珠海的大部制改革特點在於"黨政聯動"。在過去的改革實踐中，出現了黨政機構重疊、分工不明的問題。順德等地通過"合併同類項"的方式將一些政府機構歸併到黨委機構，比如將黨委宣傳部門和政府的文化部門合在一起，將政法委與司法局合在一起，將組織部門和人事局合在一起。此外，順德還探索扁平化管理，重大決策權將集中由區聯席會議行使，各大部門首長將由區委區政府副職擔任，建立部門首長負責制，減少了副區長分管、秘書長協調兩個環節，實現黨政決策和管理的扁平化。順德的大部制改革也是精簡幅度最大的樣本，41個部門精簡至16個大部，精簡幅度接近2/3。比較而言，廣州的大部制改革顯得比較穩妥，圍繞"大城管、大交通、大文化、大建設、大水務、大林業"探索建立職能有機統一的大部門體制。比如廣州市水務局整合了原來水利部門的防汛職能和市政部門的排水設施建設維護職能，消除分頭管理、職能分散的痼疾，在亞運治水過程中發揮了重要作用。然而大部制改革並非一帆風順，在實際操作過程中仍存在諸多問題。廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎對本報表示，廣東大部制改革要完全顯示出效益來還需要時間。目前在探索階段還會出現一些走回頭路的情況，比如順德提出想要恢複農業局。彭澎曾參與過順德大部制改革方案的制定。他認為，大部制改革要根據實際情況考慮各個地區的承受能力，而且還要考慮跟周邊協調和銜接的情況。目前改革並不算徹底，部門減少，決策的層級減少，但官員並未減少，一個部門十幾個領導的情況也會存在一些問題。審批權的下放除了機構改革，行政體制改革還包括更多內容，行政審批制度改革就是其中一項重要內容，也被許多專家認為是轉變政府職能的關鍵。2012年10月，國務院批准了"廣東十二五時期深化行政審批制度改革先行先試方案"， 明確指出要全面清理各領域、各部門行政審批事項及其他具有行政審批性質的管理事項，切實減少政府對市場主體及社會事務的過度管制和限制，最大限度激發市場和社會的活力。其中的核心思想可用"三個凡是"來概括：凡是市場主體能夠自主決定、自擔風險、自行調節的事項，堅決取消審批；凡是社會組織能夠自律管理的事項，堅決轉移給社會組織；凡是下級政府能夠承擔的審批事項，原則上全部下放。廣東省從2000年開始先後進行了數輪行政審批事項清理，取消和調整了幾千項審批項目。盡管如此，各方要求進一步清理審批事項的呼聲仍然不斷。廣東省編辦去年曾表示，到2015年，廣東省內各級行政審批事項壓減40%以上，辦結時限總體縮短50%左右。商事登記制度改革作為廣東簡政放權的亮點，目前已在深圳、珠海、東莞、順德、廣州等多地展開。8月1日，深圳正式推行全流程網上商事登記模式，實現足不出戶辦理營業執照，黎明軍註冊的深圳市廣志文化傳播有限公司成為全國首個通過"全流程網上商事登記"模式設立的企業。改革的積極信號令人歡欣鼓舞，而多位專家接受本報採訪時表示，改革過程中出現的一些反複，包括一些法律法規的協調問題值得關注。改革推進的艱巨程度令人難以想象。廣東體制改革研究會會長黃挺儲存倉露，廣東省公佈的每一批行政審批制度改革事項，外界看到的只是一張目錄公告，背後則是反反複複的"扯皮"。黃挺說："有些部門仍然以各種理由拒絕放權，都說上面有法律規定。"他以其中一項涉及成品油事項的審批為例，有關部門為此多次交涉，來回了好幾次，甚至以國家能源安全、關係民生為理由試圖拖延。工作人員需要與相關部門反複溝通協調。黃挺說，之所以這麼困難，主要還是利益問題。審批制度是計劃經濟的產物，不適應當前經濟社會的發展，而且容易滋生腐敗問題。他還發現，前幾年就曾取消的一些審批項目，現在又出現了，甚至不到幾個月就恢複了。有些則變換方式復活，如母目錄取消，子目錄則保留，或者合併到其他項目中去等等。彭澎說，廣東減免的行政審批在其他地方未被減免，這會導致一些矛盾的出現。比如，順德取消房地產資質審批，而其他地方仍需要該項資質，當地企業因此埋怨政府沒有審批其資質而使其在進入市場方面出現問題。彭澎說，廣東省行政審批制度改革在得到國務院的認同之後，若再得到人大的認同，則可在立法層面使該省改革中出現的問題得到某種豁免。廣東省委黨校省情研究中心主任蔡兵也對本報指出，法律法規的協調問題是試點的必然結果。由於政策之間不能孤立存在，一些環節在局部地區被打破，而到其他仍存在上述環節的地區，就會出現法律法規上的衝突。"按道理這些改革是應該在更大範圍內統一來設計，但是我們現在做不到，很多改革只能採取先行試點。"蔡兵稱，試點帶來的矛盾也可能是試點的積極意義所在，若廣東試點改革效果很好，但其他省份不配套，便可以呼籲和推動其他省份的改革。改革大方向應該把微觀的市場經濟活動主動權交給市場。鼓勵民間組織發展在簡政放權的同時，廣東政府還探索給民間組織"鬆綁"，並以政府購買服務的形式利用民間力量加強基層社會管理。在大學時就發起成立了一個助學基金的陳明如今再也不用擔心被人說是騙子了。2011年11月，廣東省通過《關於廣東省進一步培育發展和規範管理社會組織的方案》（下稱《方案》），規定從2012年7月起，降低社會組織登記門檻，可直接向民政部門申請成立，不再需要掛靠主管單位。此前，政府對社會組織實行"雙重管理"，不僅要到民政部門登記管理，還要掛靠"業務主管單位"，一些社會組織無法登記，不得不以灰色身份存在，反而成為社會管理的尷尬。"寬進"之後，民間組織數量增多。而如何鼓勵扶持民間組織健康成長，併合理髮揮民間組織的力量？NGO研究專家、清華大學公共管理學院教授鄧國勝認為，這些社會組織登記之後還面臨著解決資金、場地、管理等諸多問題，政府如何購買服務這點很重要。外來人口是本地人口4倍之多的東莞在社會管理上屢有創新，而在政府購買服務上也有諸多嘗試。2009年10月，東莞市直部門開始社工服務崗位採購試點。經過幾年的探索，在購買方式上，政府從最初的倚重崗位購買到越來越重視項目購買。東莞市民政局工作人員何謙說，隨著項目的推進，崗位購買的弊端逐步顯露。除了崗位分散、不易形成合力之外，社工本身的工作常會被一些瑣碎的行政性工作擠佔。相對而言，項目購買有利於保持專業性和獨立性，利於提高服務效果。"在香港地區，提供社會服務福利的資金中，大約有三分之一是來自于政府購買。以此為參照，政府購買服務在未來還有很大的發展空間。"何謙認為，政府購買服務會越來越流行，服務購買範圍也將進一步擴大。今後應更加注重規範性和標準化。而隨著社會組織發展受到的體制機制束縛被打破，加之政府購買服務所蘊含的巨大機遇，很多社會組織專業經驗缺乏及服務水平低下等問題將暴露得更為嚴重，這也呼籲一個制度性解決問題途徑的出現。還有學者呼籲，與"寬進"相對應，政府應該建立社會組織的退出機制。目前我國大多數城市，政府購買社會服務都還是採用逐年簽約的方式，有的地方一簽就是兩三年。而在香港和新加坡，與逐年簽約的方式不同，政府購買社會服務採取先撥款到位，再進行驗收的方式，如果評估不及格會調換機構。2012年6月1日，廣東在全國率先推出了《政府向社會組織購買社會服務暫行辦法》，首次明確了政府向社會組織購買服務的範圍、程序方式和資金安排等。這有著積極的意義。"盡管我們要建立'小政府、大社會'，但在這個過程中，政府的監管角色依然不能缺位，政府職能可以轉移，具體事務和服務的提供可以交給社會服務組織，但對服務監管的責任不能一併移交。"何謙說。目前，民間組織"鬆綁"已擴展至全國。也有一些社會組織人士對本報稱，雖然國家層面正式認可了一些地方給社會組織"鬆綁"的嘗試，並以國家政策的形式向全國推廣，但由於登記的某些條件較為嚴格，部分地方行政管理部門的心態較為保守，致使一些地方的民間公益、服務組織仍有可能遭遇"玻璃天花板"。從大部制改革到行政審批制度改革，一系列的改革都著眼于構建一個高效的政府體系，正如國務院副總理汪洋在任廣東省委書記時所說："我們要求企業轉型升級，前提是政府的服務要轉型升級；我們希望企業提高自主創新能力，首先是政府要提高服務企業的創新能力。"這也成為接下來政府行政管理體制改革的目標任務和邏輯脈絡。更多往期內容回顧，請登錄.yicai.com，並搜索"中國明天 明天中國"專題。迷你倉價錢